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  服从和服务于财政增收的大局

作者:霍晨/文  来源: 《兴发娱乐》2018年第14期 总第628期 第56-61页 2018-07-15
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习近平总书记指出,必须牢固树立高度自觉的大局意识,自觉从大局看问题,把工作放到大局中去思考、定位、摆布,做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。烟草行业是党领导下的社会主义事业的重要组成部分,烟草企业是被赋予了国家专卖权力的国有企业,必须把国家经济社会发展大局作为考虑一切问题的出发点和落脚点。服从和服务于财政增收的大局,是烟草行业在国民经济领域贯彻党的十九大精神的重要体现,是烟草专卖体制法定职责,也是烟草行业持续健康发展的重要标志。在中国特色社会主义新时代,烟草行业必须坚持把自己的事情办好,切实发挥专卖制度体制的优势,努力为决胜全面建成小康社会,全面建设社会主义现代化重要战略安排作出应有的贡献。

一、深刻理解为什么要服从和服务于财政增收的大局

(一)服从和服务于财政增收的大局是烟草行业的法定职责。

我国烟草专卖制度是以法律为基础确立的制度体系,明确规定了行业依法拥有实施垄断经营权力并负有保证国家财政收入的职责。“法定职责必须为”,服从和服务于财政增收的大局是行业依法履职的必然要求。《烟草专卖法》第一条开宗明义阐明了“保证国家财政收入”是制定和实施烟草专卖制度的重要宗旨。《烟草专卖法实施条例》进一步明确规定:“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度”。按照烟草专卖法及其实施条例的规定,实行政企合一管理体制的烟草行业是依法承担“保证国家财政收入”的责任主体。国办发【2005】57号文件和《国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》都明确了行业经营和管理国有资产,承担保值增值责任。《兴发娱乐总公司章程》明确规定“兴发娱乐总公司贯彻执行国家财政方针政策和财经纪律,根据国家财政规定制定烟草行业的财务、会计管理制度,加强经营管理,努力增收节支,提高全行业经济效益,积极完成国家财政上缴任务”“严格按国家政策处理国家、企业、个人之间利益关系,维护国家利益”。上述一系列烟草专卖法律法规共同指明:维护国家利益是实行烟草专卖制度的本意要求,服从和服务于财政增收的大局是烟草行业的法定职责。维护烟草专卖法律法规权威是行业立身之本,行业必须义无反顾、责无旁贷地忠实履行法律赋予的神圣使命,把报效国家放在高于一切的位置。

(二)服从和服务于财政增收的大局是“统一领导、垂直管理、专卖专营”体制的独特优势。

行业依法实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制,其首要目的就是保证国家财政收入,并具有独特优势。一是政治优势。在现行体制下,党的领导一直处于核心地位,确保了行业价值追求与国家意志的高度统一。行业自觉地把税收作为一项收益指标而不是成本指标去指导经营活动,并坚持以国家财政收入最大化而不仅是企业利润最大化作为首要目标。“讲政治”是行业的立业之基,“统一领导、垂直管理、专卖专营”体制在实践中展现了服从和服务于国家财政增收的强大执行力。二是监管优势。行业行政管理与生产经营管理高度融合,实施对业务、资产和人的统一监管,提供了维护国有资产安全、确保企业足额纳税、防止国有资产流失的有力保障。三是打假打私优势。行业建立了一支法治化、专业化、职能化的专卖行政执法队伍,并与公安、海关、市场监管等部门形成打假打私联合机制,持续保持卷烟打假打私高压态势,把非法卷烟比重控制在4%以内,牢牢地守住了国内市场,防止了国家税收流失。四是资源配置优势。现行体制有效地维护了国家专卖的唯一性、统一性,进一步发挥了行业整体优势。坚持统筹协调,推进实施“大品牌、大市场、大企业”战略,从根本上扭转了盲目发展的局面;坚持严格的宏观调控,保持总量平衡、促进结构合理、引导经济平稳运行,有效地推动了整体效率和效益提高,增进了财政贡献实力。正因为如此,行业在保证国家财政收入方面,作出了无可替代的重要贡献。2017年央企平均每百元营业收入实现税利15.76元,而烟草行业达到77.67元(以商业销售收入计算)。2013~2017年,行业累计实现税利5.35万亿元,其中的90%左右均以税收、国有资本收益、专项税后利润等方式上缴国家财政,行业5年累计上缴财政总额占同期全国财政收入(一般公共预算收入)的6.45%。截至2017年,行业连续3年上缴财政超万亿元。概言之,为国家提供更多的财政支持是“统一领导、垂直管理、专卖专营”体制的独特优势,发挥好这一优势是行业在国家经济发展大局中的职责定位。

(三)服从和服务于财政增收的大局是巩固烟草专卖制度、促进行业可持续发展的重要基础。

烟草行业被赋予了国家专卖的权力,掌握着庞大资源和大量国有资产,这是党和人民的莫大信任。行业只有有效释放烟草专卖制度红利,凭借对国家卓著的财政贡献,充分展现出明显的比较优势和不可替代的作用,获得国家社会方方面面的支持和认可,才能为坚持和巩固烟草专卖制度提供有力的实践佐证。这一点,可以从盐业体制改革的背景获得启示:1996年国务院颁布《食盐专营办法》,对食盐产销实行国家指令性计划管理,但多年来,由于专营制度设计上的欠缺和不足,整个行业存在产销脱节、区域封锁、恶性竞争、重组艰难、资源配置效率低下等问题,不能实现整体效能最大化,专营体制屡遭诟病。2001年起食盐体制改革开始反复推行,2016年国务院印发《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》,推进盐业管理综合改革。与此对比,烟草行业通过不断完善体制机制,以无可辩驳的成绩证实了专卖制度的优势。烟草行业持续保持我国第一纳税大户的基本地位。2017年,行业实现税金0.92万亿元,相当于所有央企应缴税金总和的近30%。烟草和酒类产品都是重税产品且市场规模大致相当,而近年来烟草税收对国家财政收入的贡献度保持在酒类行业贡献度的十倍左右。可见行业对国家财政的贡献程度十分显著。烟草行业为保障国家重大发展战略实施和重点领域改革提供了重要的资金支持,国务院领导多次作出重要指示和批示,表扬烟草行业“为宏观经济大局、为实施营改增等大规模减税措施作出了重要贡献”。此外,烟草行业在支持地方经济社会发展、扶持老少边穷地区经济发展、精准扶贫工作、支持慈善、公益事业等方面都发挥了独特重要的作用,彰显了社会责任,间接地形成了对国家的财政贡献。正因严格履职积极奉献的成效,行业获得了社会各界的广泛赞许,赢得了良好的舆论环境和发展空间。同时也应看到,在一些领域对垄断行业弊端的批评声音一直存在,对烟草专卖制度的片面质疑仍未消除。事实胜于雄辩,烟草行业只有不忘专卖制度初心,牢记行业使命,继续以强有力的行动保证对国家和社会的应有贡献,才能理直气壮地坚持烟草专卖制度、巩固烟草专卖制度。

二、服从和服务于财政增收的大局应该坚持的理念和原则

(一)紧扣税利总额核心指标、强化税收是收益而不是成本的理念。

坚持维护国家利益,是烟草行业的共同价值追求,是烟草行业肩负的重大责任。烟草产品和行业体制的特殊性,决定了行业经营必须坚持国家利益为重的盈利理念。1994年我国实行了“税利分流”模式的国有资产收益分配改革,即“国家凭其政治权力以社会管理者身份取得税收收入,凭其财产权力以国有资产所有者身份取得国有资产投资收益”。作为特殊体制下的国有企业,烟草行业必须在生产经营行为中切实维护国家的政治权力和财产权力,努力保证国家以双重身份参与的收益分配,为国家提供充足的物质基础。首先,行业代表国家实施烟草专卖,必须突出保证烟草税收的责任。由于烟草消费具有“健康危害性”和“成瘾性”的特点,国家对烟草产品实行重税政策。1994年我国进行分税制财政管理体制改革以来,国家对烟类产品除了正常征收增值税外,对卷烟再征收消费税,对烟叶再征收农业特产税(2006年后改为烟叶税)。至今,卷烟消费税政策先后进行了五次大的调整,烟草税收是国家财税的重要来源。1994~2017年,国内消费税从502.4亿元增长到10225亿元,其中烟草消费税从314.3亿元增长到5688.1亿元。烟草专卖体制是保证烟草税收政策有效实施的强大基础。国家通过实施专卖有效控制了税源,提高了行业整体收益,专卖体制下的烟草企业成为国家优质税源,保证了烟草税收的稳定性和充分性。其次,兴发娱乐总公司代表国家行使出资人权力,必须突出国有资本收益目标。国办发〔2005〕57号文件明确提出,兴发娱乐总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权力,经营和管理国有资产,承担保值增值责任。自2007年实行国有资本收益收缴制度以来,兴发娱乐总公司收取比例一直在央企中最高,从2007年的10%提高到目前的25%。明确的资产关系决定了行业盈利目标要体现国家资本整体效益取向。总之,在烟草专卖管理体制下,保证国家税收是行业义不容辞的职责。与普通企业不同,烟草企业必须坚持国家站位,自觉地把税收作为一项收益指标而不仅是一项成本指标,并坚持以国家财政收入最大化而不仅是企业利润最大化作为首要目标。近年来行业紧扣税利总额这个核心指标,努力保持税利贡献持续平稳,这是对专卖制度的深刻诠释,体现了保证国家财政收入的政治使命和责任担当。

(二)严格依法按时足额纳税,避免国家税收流失。

突出税收贡献是烟草行业经营行为的特征,因而严格依法按时足额纳税不仅仅是烟草企业的一般义务,更应是行业依法履职过程中主动追求的行为准则和目标。多年来,行业共同价值观深入人心,烟草企业依法纳税意识显著增强,税法遵从能力和水平明显提高。垂直管理体制下,行业完整准确地掌握烟草产品产销数量和成本价格信息,全过程对烟草产品生产经营进行跟踪监督,很好地确保了烟草企业依法按时足额纳税。国家税务总局评价“兴发娱乐总公司有很强的税收风险意识,建立了比较健全的税收风险内控机制,思路清晰,管理规范,值得肯定和借鉴”。但必须看到,某些烟草企业依然存在税收风险问题,需进一步加强税收风险管控能力,持续强化服从和服务于国家财政增收的纳税理念和措施。一是要切实强化正确的纳税观念。从思想认识上解决某些企业定位模糊的问题,摆正利益关系,树立端正的政绩观,防止“人治”手段扰乱企业依法纳税秩序。二是要严肃财税纪律,进一步加强税收风险管理。完善税收风险管理制度,规范税收风险管理流程,严格违规操作问责,坚决杜绝“逃税漏税”现象。三是要同时抓好“规范经营”和“依法纳税”。规范经营是行业依法纳税的重要基础,要从加强行业严格规范层面防止国家税收流失。四是要把行业税务工作摆在战略层面来抓。税收贡献是行业的重要职责,要结合行业和企业的发展规划、经营计划做好税务筹划。不同于一般企业税务筹划的“节税”目标,烟草行业的税务筹划要突出增加和落实税收贡献的取向。

(三)在国家财政需要时尽最大努力多做贡献。

国有企业是国民经济的骨干和基石,是增强国家财政和宏观调控能力的中坚力量。烟草行业是被赋予了国家专卖权力的国有企业,这决定了“国家责任”是行业价值观的本质属性,“忠诚、奉献”是行业观念形态上的必然追求。忠诚是行业价值观的灵魂,对党忠诚,对事业忠诚,对人民忠诚,忠诚履职,体现于始终把国家的利益放在首位,体现于奉献国家的实际行动。奉献国家,就是要以充足的财政贡献为国家注入实质的动力,当国家财政需要时,当面对“急难险重”任务时,以“大我”的精神,不计“小我”得失,挺身而出,主动担当,为国家排忧解难,使行业成为党和国家始终可以倚靠的重要力量。这也正是专卖制度设立的“初心”。2013年以来,面对经济下行压力持续加大、国家税收增速下滑和行业“四大难题”凸显、“三大压力”叠加的严峻形势,国家局党组带领全行业干部职工,自觉把国家利益挺在前面,提振信心、砥砺奋进、拼搏实干,交出了亮眼的成绩单。在国家财政需要行业作特殊贡献的关键时期,全行业做到了讲政治、顾大局、保任务、不偷懒。尤其是对卷烟提税后新增加的消费税和国家新下达的上缴任务,全行业不讲条件、不打折扣、精心完成。5年累计上缴税收、国有资本收益和专项税后利润4.86万亿元,为国民经济和社会发展特别是国家财政增收作出了重要贡献,多次得到国务院领导同志的充分肯定。

(四)注重涵养税源,持续为国家财政增收做贡献。

重点品牌和重点规格已成为行业税利增长的重要支柱

涵养税源、夯实税基是保证税收贡献的工作基础。烟草行业是国家财政收入的“蓄水池”,要注重培植涵养税源,致力于不断壮大发展实力,增强税利创造后劲,持续为国家财政增收做贡献。要把维护国家利益、保证财政增收的使命寓于科学发展、平稳发展和高质量发展之中,着力提高“造血”机体的保障水平。一是要维护好市场。要切实维护规范的两烟生产经营和市场秩序,努力保持良好的市场状态。市场健康是烟草经济稳定的重要前提,要倍加珍惜多年来严格规范工作为确保行业财政贡献营造的良好环境。充分认识严格规范的市场秩序对持续释放改革的红利、充分发挥专卖制度优势、有效提高整体经济效率、切实维护国家利益的巨大作用。市场状态关系到经济运行质量,关系到税利增长承受能力,关系到财政贡献的潜力。要继续坚持“总量控制、产销协调、稍紧平衡”的调控方针,解决好供求结构性矛盾和发展不平衡不充分等问题,努力达到市场需求基本满足、零售客户有所选择、零售价格保持稳定、社会库存基本合理的良好状态。二是要维护好企业。企业是纳税的主体,要树立扶持企业、服务企业的税源涵养理念。要通过对企业的资源优化配置实现税源的有效配置,通过提高企业发展质量提高行业税源质量。突出扶持好重点税源企业,优化发展和竞争环境,完善正向激励机制,保护企业活力和创业热情,鼓励企业通过提质增效创造价值,保障企业共享发展成果。要主动为企业送政策、送服务,解难题,帮助企业更新发展理念,加快企业转型升级,增强企业发展动力。三是要维护好品牌。重点品牌和核心规格已成为行业纳税贡献的绝对支柱。2017年,全国销售收入前十五的品牌以67.47%的销量,实现了78.8%的销售收入,贡献了80.48%的税收;销售收入居前的100个规格,以67.86%的销量,实现了75.35%的销售收入,贡献了76.4%的税收。因此,必须把品牌培育作为根本之举,彻底扭转近年来重点品牌增长乏力的局面,稳定发展一批规模大、价值高、竞争力强的知名品牌。加快构建以品牌为根本的宏观调控模式和资源配置方式,营造公平有序的竞争环境,完善品牌规格创新淘汰机制。把促进重点品牌规格份额稳定、价格稳定作为培植税源的底线来抓。

综上所述,服从服务于财政增收的大局,全行业要统一思想认识,定位和融入国家政治经济大局,把财政增收作为行业工作的出发点和落脚点;切实把自己的事做好,以专卖制度体制优势为依托,以严格规范为前提,以科学调控为手段,以重点品牌为抓手,深化供给侧结构性改革,着力提高优化资源配置效率和整体经济效益;坚持稳中求进的工作总基调,把发展建立在扎实的工作基础和可靠的市场基础之上,保持行业经济运行平稳,加强机制创新和基础管理,努力通过稳定规模、提升结构、减耗降本、打私打假进一步挖掘税利潜力,为财政增收作出积极贡献。

三、准确把握服从和服务于财政增收的有效途径

(一)立足稳定规模保证财政增收。

卷烟需求规模,是烟草经济的基石,事关经济运行整体态势,是保证行业税利贡献的重要根据。要充分认识“稳定规模”的内在要求。一个“稳”字,体现出国家局对整体需求形势的理性分析和审慎判断。人口因素和消费环境变化决定了卷烟需求规模不再具备持续大幅度扩张的内在动力,同时,支撑卷烟需求规模保持稳定的消费基础依然存在,不存在持续大幅下滑的内在条件。国家局针对近年来卷烟需求明显萎缩的形势,及时调整供给策略和市场状态,经历两年调整期,市场供求总体趋于稳定。“向稳定规模要效益”,一方面强调了需求规模对创造税利的基础性作用,另一方面也表明了未来行业需要切实以“转方式、调结构”作为拉动税利引擎。“稳定规模”不仅仅是销售数量上的简单要求,其更重要意义在于,要实现行业与全体消费者供求关系的持久稳固,筑牢行业税利来源的根基。行业作为卷烟市场唯一供给者,有必要也有能力实现这一目标。

卷烟需求规模是烟草经济的基石

实现规模稳定,既要顺势而为又要主动作为。顺势而为,就是指要按规律办事,充分尊重需求的客观性,承认消费行为本身的决定作用,积极适应需求,避免盲目夸大“供给创造需求”的作用。主动作为,就是要切实坚持需求导向,深化供给侧结构性改革,通过逐步完善市场机制,挖掘市场潜力、激发市场活力、巩固市场基础,改善市场状态,着重解决供给不平衡、不充分问题。简言之,就是要改善货源供应,增加有效供给,提高供给质量。稳定规模,要坚持高质量发展。一是要守住底线,确保完成销售目标;二是要注重把有限的市场资源向价值高、状态好、竞争力强的大品牌倾斜,依靠“大市场、大品牌、大企业”战略实现规模稳定;三是要注重结构平衡性,更加关注农村市场和城市低收入群体的消费需求,避免“断尾式”供给,有效发挥中低端卷烟的“调节器”作用;四是要努力维护消费习惯的稳定性,注重培育加强品牌忠诚度,科学把控新品开发和投放速度节奏,防止新型烟草制品对传统消费的过度冲击。

(二)立足结构调整保证财政增收。

与需求规模不同,卷烟结构最终要跟随消费者收入水平的提高而增长,长期来看,无论卷烟需求旺盛还是疲软,卷烟结构都是拉动税利的最大因素。实现烟草贡献与国民经济同步,主要依靠提升结构。2000~2017年,卷烟销量增长0.41倍,而单箱结构增长了3.71倍。未来整体失去销量增长带动作用下,要把“提结构”摆在更加突出的位置,将更多的注意力放在既有计划盘子的结构优化上。首先,要紧紧抓住有利因素,坚持结构优先、效益优先,充分利用好我国居民收入水平持续提高的优势,紧跟城镇化发展步伐,抓住宏观经济回暖的有利时机。其次,要完善宏观调控,实现结构提升的高质量发展,更加注重结构提升的适应性,以品牌培育为基础做好结构提升的产品衔接,更加注重区域协调发展。

(三)立足减耗降本保证财政增收。

垄断行业的成本问题一直为社会诟病,我国已经对电力、天然气、铁路等多项重要自然垄断领域全面开展成本监审。国家发改委不久前颁布了新修订的《政府制定价格成本监审办法》,对加强垄断行业监管、规范成本监审行为作出了更加严格的规定。行业必须从体制高度、战略角度和管理层面高度重视成本问题,坚持向减耗降本要效益,走成本节约的内涵式增长道路,这不仅关系到行业税利贡献,也关系到行业整体形象。多年来,行业以加强全面预算管理为抓手,大力加强基础管理,对合理配置资源、控制成本费用发挥了重要作用。近几年,行业狠抓精益管理,大力倡导降本增效,用“捡芝麻”的耐心和毅力,大幅度降低各项成本费用支出,进一步挖掘了税利增长潜力。同时也应看到,随着潜力挖掘,纯粹通过做减法来实现降成本逐渐遇到瓶颈。降成本更重要的是做除法,促进成本转化,提高增值率,进一步解决成本结构不合理,无效成本过高的问题。因此,“向减耗降本要效益”最终还需要落脚到增强行业高质量发展的内生动力上来。推动减耗降本的根本路径是通过全面深化改革,向制度创新、管理创新和技术创新要效益,向资源整合和结构调整要效益,向规模经济要效益。要树立“大成本”控制和“全系统成本控制”理念。也就是通过总目标的分解落实,协调总体与局部、局部之间的经济关系,使其经济行为有机地协作配合,强化“研发、采购、生产、营销、物流以及重点费用”等环节的系统控制力度,切实降低制度性交易成本,从而提高成本控制整体效应。系统性节约正是行业体制的优势所在、潜力所在。

(四)立足打假打私保证财政增收。

国家局党组反复强调,烟草专卖制度是行业发展的“尚方宝剑”和“看家本领”。卷烟打假打私始终是烟草专卖管理的主要任务,也是保持税利增长的重要措施。2013~2017年,全国累计依法查处案值5万元以上假烟案件18024起;查获假烟87.89万件,查获走私烟40.6万件。专卖工作对行业税利贡献的意义更体现于“守土有责、守土尽责”的“底线”“防线”作用。根据100个国家的统计数据,全球非法卷烟贸易量约占卷烟销量的10%~12%,而我国把非法卷烟市场占有率控制在4%以内,在全球处于领先水平。以此差距推算,相当于2017年我国专卖管理至少防止了300万箱非法贸易,贡献税利700多亿元。同时应看到,全国卷烟打假打私形势依然严峻,要充分认识卷烟打假打私工作的长期性、艰巨性和复杂性。2017年查处5万元以上假烟案件比2013年增长近一倍,查获假烟、走私烟数量分别增长83.23%和243.24%。毋庸置疑这体现了打假打私工作的成绩,但也说明近年来一些地区走私制假有所抬头。近年来制售假烟违法犯罪呈现出新特点、新变化、新趋势,制假流动化、售假网络化、运输分散化、劳务外籍化等趋势给专卖监管和执法带来新的难题。要不断完善工作机制,创新监管方式,始终保持打假打私高压态势。要坚定目标、重拳出击、持之以恒,最大限度地向打假打私要市场、要销量、要效益。

坚持向打假打私要效益,一方面要持续强化“外打”,另一方面必须同样注重强有力的“内管”。假烟、走私烟的反复,部分原因是行业自身的市场出现了问题、自身的监管出了问题。要以维护烟草市场秩序为总任务,通过内部监管、市场监管和打假打私有机结合、相互支撑的“三大体系”,有效增强打假打私工作的整体性和综合治理能力。“真烟非法流通”和“内外勾结卖大户”是当前行业的极大隐患,对净化市场具有很大的破坏性。要切实增强责任意识和大局意识,坚持眼睛向内,以壮士断腕的决心和勇气,坚决铲除滋生各种不规范行为的土壤,努力实现生产经营秩序的根本性好转,为行业税利增长创造良好的内外部环境。

(作者单位:国家局烟草经济研究所;图片摄影:陈兴杰)

编辑:李东军

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